近年來，在習(xí)近平關(guān)于縣域治理“三起來”重要思想指導(dǎo)下，中共河南省委、省政府把縣域經(jīng)濟發(fā)展作為破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的工作抓手，全面實施城鄉(xiāng)一體化、縣域一盤棋管理，推動城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸、城鎮(zhèn)公共服務(wù)向農(nóng)村覆蓋，加快一二三產(chǎn)融合創(chuàng)新發(fā)展，縣域經(jīng)濟取得突破性進展。近期，新一輪中部崛起、黃河經(jīng)濟生態(tài)帶、“十四五”規(guī)劃編制啟動，對破解縣域人力、土地、環(huán)境等資源優(yōu)勢薄弱，技術(shù)、人才、資本等創(chuàng)新要素引聚不夠等難題，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。
一、城鄉(xiāng)貫通的實質(zhì)是破除要素流動壁壘
我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)起始于20世紀50年代的計劃經(jīng)濟體制，改革開放前期在曲折反復(fù)中逐步加固，城鄉(xiāng)間要素流動由分層停滯轉(zhuǎn)變?yōu)橛赊r(nóng)業(yè)向工業(yè)、鄉(xiāng)村向城市單向流動，其根源在于依附在二元戶籍上的公共服務(wù)、集體產(chǎn)權(quán)和二元土地制度上的雙軌制管理。為解決“三農(nóng)”問題、破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，中央先后在黨的十六屆三中全會提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，黨的十八大提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”，黨的十九大提出“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，并于近期出臺了建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見，其暗含的一個主線就是充分發(fā)揮市場引導(dǎo)城鄉(xiāng)資源有序流動、優(yōu)化配置的決定性作用，聚焦人口自由遷徙這一“題眼”，以逐步剝離附著在城市戶籍上的公共服務(wù)和附著在農(nóng)村戶籍上的集體產(chǎn)權(quán)“兩大福利”為突破口，通過降低城鄉(xiāng)交易制度成本和要素成本、挖掘閑置資源潛力、提升要素邊際收益等措施，疏通城鄉(xiāng)兩端的“堰塞湖”，促進城鄉(xiāng)要素自由流動、平等交換，最終形成優(yōu)勢互補、工農(nóng)互促、全面融合、共同繁榮的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。縣城是城之尾、鄉(xiāng)之首，不僅是連接城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)合點、突破口，更是城鄉(xiāng)要素有序流動的主要載體平臺和戰(zhàn)略樞紐。同時，推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展也更需要城鄉(xiāng)要素優(yōu)化配置形成的新動力、新市場。從這個角度理解，在縣域治理“三起來”中，富民強縣是縣域經(jīng)濟的發(fā)展目標，改革發(fā)展是措施手段，城鄉(xiāng)貫通是實現(xiàn)路徑。可以說，抓住促進城鄉(xiāng)間人口、土地、資金、技術(shù)、生態(tài)等要素有序流動的市場化手段，就扭住了縣域經(jīng)濟發(fā)展的“牛鼻子”。
二、城鄉(xiāng)貫通的難點在土地制度改革撬動
土地制度變遷涉及社會安定穩(wěn)定，關(guān)系我黨執(zhí)政基礎(chǔ)，不僅是經(jīng)濟問題，更是政治問題。按現(xiàn)行土地管理制度，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能直接進入市場，須經(jīng)征地轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓使用，農(nóng)民在此過程中無法分享城鎮(zhèn)化帶來的土地增值收益。這也就一方面造成城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場物理隔離，農(nóng)村大量用地閑置、城市用地緊張；另一方面為壓低成本，地方政府在城鎮(zhèn)化過程中要“地”不要“人”，或者是多要“地”少要“人”，導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化和人口城鎮(zhèn)化不協(xié)調(diào)，土地城鎮(zhèn)化速度遠高于人口城鎮(zhèn)化速度。為探索解決土地問題，國家從2015年起，在33個縣（市、區(qū)）試點推行“三塊地”改革，其目的是在堅守“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、糧食生產(chǎn)能力不減弱、農(nóng)民利益不受損”四條底線前提下，探索可復(fù)制、能推廣、利修法的制度性成果。近期，國家在建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見中，也釋放加快土地制度改革的信號，預(yù)計集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、農(nóng)村宅基地制度改革可能在《中華人民共和國土地管理法》修訂后全面推開，這給縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來的動力不亞于改革開放之初的家庭聯(lián)產(chǎn)承包。在具體推進過程中要關(guān)注三點：一是在農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”中穩(wěn)預(yù)期。在嚴防承包地“非農(nóng)化”“非糧化”的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)利益合理分配，盡可能延長流轉(zhuǎn)合同時限，讓農(nóng)戶放心流轉(zhuǎn)土地，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體安心進行基礎(chǔ)性生產(chǎn)經(jīng)營投入。二是農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市土地增值收益適度向村集體傾斜。目前，增強鄉(xiāng)村自身“造血”能力的關(guān)鍵三要素就是“能人”“閑錢”“活產(chǎn)”。2017年河南省46萬個村中有745%無經(jīng)營性收入。針對這個現(xiàn)狀，建議對入市土地增值收益部分，除去確定入市增值收益調(diào)節(jié)金征收比例后，應(yīng)當按照征地和入市過程中農(nóng)民個人分享收益大體相當?shù)脑瓌t合理進行內(nèi)部分配，確保村集體有開展公益事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)的能力。三是在農(nóng)村宅基地改革中注重穩(wěn)慎靈活。充分發(fā)揮基層智慧，在不把集體所有權(quán)搞沒了、資格權(quán)放寬了、使用權(quán)搞濫了的前提下，逐步完善宅基地有限范圍流轉(zhuǎn)、自愿有償退出和超占有償使用的機制。在宅基地面積、有償使用等具體標準上，充分考慮地區(qū)差異和民居民俗習(xí)慣，不宜“一刀切”。隨著農(nóng)村人口大幅縮減，可考慮借鑒家庭聯(lián)產(chǎn)承包中“增人不增地、減人不減地”的做法，探索對新增農(nóng)業(yè)人口不分配宅基地，通過定額補貼、宅基地流轉(zhuǎn)等形式來提高宅基地利用效率。
三、城鄉(xiāng)貫通的重點在基本公共服務(wù)普惠下沉
目前，國家已放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，人口流動的門檻限制基本消除。隨著時間推移，城鄉(xiāng)人口流動的主要形式將由農(nóng)村剩余勞動力非農(nóng)化就業(yè)為主，轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民市民化帶動家庭流動的形式，流動方向不再是農(nóng)村向城鎮(zhèn)縱向遷移占絕對主導(dǎo)地位，而是鄉(xiāng)村與城市間縱向遷移、不同等級城市間橫向遷移的復(fù)雜交織格局。人們用腳投票的結(jié)果，將導(dǎo)致中心城市間、縣城間、鄉(xiāng)村間發(fā)展出現(xiàn)分化。在推進基本公共服務(wù)普惠、下沉的過程中需關(guān)注幾點：一是有前瞻性、預(yù)見性地進行戰(zhàn)略布局和完善體制機制。在現(xiàn)有常住人口基礎(chǔ)上，充分考慮人口流動方向和趨勢，按照“地隨人走、錢隨人走、公共服務(wù)供給隨人走”的理念，合理明確土地指標、基礎(chǔ)設(shè)施和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)供給規(guī)模，做到“人”“服”相適。二是轉(zhuǎn)變投入偏好。從倚重道路、交通、通信、農(nóng)田改造、人居環(huán)境等經(jīng)濟性公共產(chǎn)品供給，弱化醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、社會保障等社會性公共產(chǎn)品供給，向經(jīng)濟性與社會性公共產(chǎn)品供給并重轉(zhuǎn)變，持續(xù)加大對農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)的投入力度。三是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制。一方面促進有條件、有能力在城市穩(wěn)定就業(yè)生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，完全享有城市的公共服務(wù)；另一方面擴大居住證覆蓋面，以居住證為載體向進城人員提供城鎮(zhèn)公共服務(wù)。
四、城鄉(xiāng)貫通的潛力在培育壯大縣域產(chǎn)業(yè)集群
由于縣域經(jīng)濟天然受到區(qū)位交通、勞動力素質(zhì)、高端要素不足的限制，再加上塔式行政管理體系最低等級的行政資源配置，縣域經(jīng)濟更多的是一種低層次、粗放式、要素驅(qū)動型的發(fā)展模式，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占比相對較高，不僅面臨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、鄉(xiāng)村振興的客觀現(xiàn)實壓力，更面臨傳統(tǒng)資源優(yōu)勢邊際效益下降、新舊動能接替不穩(wěn)等問題，迫切需要因地制宜、瞄準弱項，集中精力降成本、補短板、育動力、激活力，加快推進城鎮(zhèn)經(jīng)濟創(chuàng)新發(fā)展、集鎮(zhèn)經(jīng)濟錯位發(fā)展、鄉(xiāng)村經(jīng)濟特色發(fā)展。一是推動產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)“二次創(chuàng)業(yè)”。在管理體制上，推進行政管理、干部管理、干部考評、分配激勵等方面改革，破解體制機制障礙；在創(chuàng)新驅(qū)動上，制訂個人所得稅等急需人才引進專項政策，全面實施引智引技引資并重戰(zhàn)略；在產(chǎn)業(yè)培育上，創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈招商、以商招商、行業(yè)協(xié)會招商等模式，通過強鏈、建鏈、補鏈培育壯大產(chǎn)業(yè)集群。二是大力發(fā)展特色小鎮(zhèn)。立足資源稟賦，重點建設(shè)一批農(nóng)業(yè)類、特色產(chǎn)業(yè)類、健康養(yǎng)老類、歷史經(jīng)典類、創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)類等宜居宜業(yè)宜游特色小鎮(zhèn)，吸引創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)要素集聚；支持中心鎮(zhèn)或工貿(mào)強鎮(zhèn)，通過品牌化、智能化、綠色化以及電商化改造原有商貿(mào)流通業(yè)或傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)，提升質(zhì)量效益，進而促進本地或周邊居民就近就地就業(yè)和就近就地城鎮(zhèn)化。三是推動農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。引入先進技術(shù)、管理經(jīng)驗和社會資本，強化農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式創(chuàng)新，完善新型農(nóng)業(yè)合作組織間利益聯(lián)結(jié)機制，讓農(nóng)民分享產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展紅利。
（作者系河南省宏觀經(jīng)濟研究院院長、研究員）
