習近平在參加全國“兩會”河南代表團審議時強調“要夯實鄉(xiāng)村治理這個根基”，在考察河南工作時強調要“提高基層社會治理能力”。基層治、天下安，鄉(xiāng)村治理是否有效，不僅關系鄉(xiāng)村能否實現全面振興，更關系國家治理體系和治理能力現代化的進程。
一、鄉(xiāng)村治理現狀
伴隨經濟社會迅速發(fā)展，我國鄉(xiāng)村社會結構和主要矛盾發(fā)生了根本性變化，國家對鄉(xiāng)村基層治理的主導策略由管控向鄉(xiāng)村自治逐步轉變。從治理結構看，經歷了集行政管理和集體經濟經營雙職能的人民公社，1983年后開始逐步完善以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為基礎的村民自治制度，黨的十八屆四中全會提出“推進基層治理法治化”，標志著鄉(xiāng)村管理由“管制”轉向“治理”。從村干部人選看，村干部選任經歷自上而下任命、“老好人”當選、兄弟多勢力大的“強人”當選，到目前有一定學識和威望的中老年村民當選四個歷程。從主要職責看，計劃經濟時期主要是組織生產、執(zhí)行國家政策，改革開放前期主要是催繳農業(yè)稅費、執(zhí)行計劃生育政策，目前主要是公平分配公共資源、引導生產組織、調解糾紛矛盾。從面對主要矛盾看，計劃經濟時期主要是“吃大鍋飯”與解決自身溫飽的矛盾，改革開放后主要是干群關系緊張、農村投入不足的矛盾，新時代以來主要是提供什么形式、什么水平公共服務的問題。
當前鄉(xiāng)村治理存在的“五有五弱”現象。一是有領導核心但治理能力弱。雖然黨支部建制有、人員全，但由于成員年齡偏大、知識結構單一，難以適應現代化鄉(xiāng)村治理需要。二是有自治實踐但自治能力弱。雖然村民委員會全面實施自治，但由于黨政經不分家、宗族舊習慣和舊傳統(tǒng)等因素，以精英為代表的新鄉(xiāng)賢留不下來、參與不進去。三是有法治成效但依法運行弱。隨著公共服務向鄉(xiāng)村延伸加快，原有民事行政糾紛，現有土地、宅基地糾紛以及新型的選舉、醫(yī)療、環(huán)保糾紛相互交織，高效簡捷糾紛解決機制供給跟不上形勢變化。四是有德治傳統(tǒng)但文化認同弱。隨著90后、00后新一代“鄉(xiāng)二代”步入社會，原有鄰里關系、鄉(xiāng)土鄉(xiāng)情等傳統(tǒng)鄉(xiāng)愁被現代“雇傭”利益關系侵蝕，優(yōu)秀傳統(tǒng)文化認同感明顯弱化。五是有公共服務但供給能力弱。依賴財政專項資金供給的鄉(xiāng)村基本公共服務模式越來越不適應現有農民對文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等基本公共服務的需求，迫切需要市場、政府以及第三方主體來豐富多元化供給渠道。
二、應對破解之策
貫徹落實習近平關于從“管理民主”到“治理有效”的重要指示，必須堅持黨的領導，牽住群眾最關切問題這個“牛鼻子”，推動“三轉變”（治理理念向“協(xié)商共治”轉變、治理方式向“上下互動”轉變、治理格局向“協(xié)同推進”轉變），強化“三結合”（德治、法治、自治有機結合），共同推進鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現代化。
（一）將實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略緊密結合
這兩大戰(zhàn)略，加上科教興國、人才強國、創(chuàng)新驅動、可持續(xù)發(fā)展、軍民融合一起列為我國經濟發(fā)展七大戰(zhàn)略。2019年8月26日，中央財經委員會第五次會議釋放了新時期深化實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略的強烈信號，預示著中心城市引領城市群發(fā)展模式將主導我國城鎮(zhèn)化進程。我國城鎮(zhèn)化70年的歷程，經歷了“嚴格控制大城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”到“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展”，再到“推進以城市群為主體形態(tài)的城鎮(zhèn)化發(fā)展”的過程。結合中央最新精神，有三個預判：一是國家將以效率優(yōu)先的思路縮小區(qū)域協(xié)調發(fā)展政策單元、重新組織生產力空間布局，“19+2”城市群將成為集聚承載人口、資源、產業(yè)和要素的重要平臺和戰(zhàn)略空間。二是中心城市、都市圈發(fā)展導向由“控人口”向“增強經濟和人口承載能力”轉變，將形成由大城市尤其是特大城市更多提供市場和就業(yè)，中小城鎮(zhèn)側重為轉移人口提供住房和教育、醫(yī)療等公共產品的都市圈“同城化”互補聯(lián)動格局。三是都市圈和城市群以外的其他地區(qū)由“齊頭并進”推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化向注重提升糧食安全、生態(tài)安全、邊疆安全功能轉變，將不得不轉變慣性增量規(guī)劃思維，嚴控增量、盤活存量，引導人口和公共資源向城區(qū)集中，提高城市運營效率，把人財物和環(huán)保容量等資源騰出來給都市圈、城市群發(fā)展；同時，都市圈、城市圈也將通過轉移支付、生態(tài)補償等二次分配模式彌補“其他地區(qū)”，最終實現區(qū)域間人民生活水平大體相當。建議在深化實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時，要結合國家區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略最新導向，對各地的鄉(xiāng)村振興工作在導向上應有所區(qū)別。
（二）深化綜合改革，夯實治理基礎條件
從“權、錢”等關鍵環(huán)節(jié)改革入手，從根本上加強鄉(xiāng)村治理基礎。一是理順縣、鄉(xiāng)、村三者權責關系。推動市縣級政府科學精準放權，強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務職能和社會管理職能，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在解決社會矛盾、協(xié)調利益關系等方面的引導和調控能力，有效解決下放后權力運行、權責匹配和監(jiān)管問題。開展農村“政經分離”改革，合理劃分村支“兩委”權限和職責，推動村黨支部回歸基層黨建主業(yè)，村民委員會回歸社會管理和服務職能，集體經濟組織回歸集體資產管理職能。二是深化鎮(zhèn)街機構改革，推動鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法體制改革，整合執(zhí)法資源，構建統(tǒng)一執(zhí)法平臺。三是穩(wěn)妥推進農村土地制度改革，制訂農村集體經營性建設用地平等入市細則。
（三）聚才育才用才，突破鄉(xiāng)村治理瓶頸
一是大力推進村級組織“一專三化”。結合村“兩委”換屆，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)各類人才資源，暢通內選、外引、選派、返聘四條渠道，選優(yōu)配強村黨組織書記，實現專職化。加強后備干部隊伍建設，重點選拔一批年齡在50周歲以下、具有奉獻精神的優(yōu)秀人才，促進村“兩委”班子年輕化、知識化、技能化。二是改善基層干部干事環(huán)境。擴大基層干部提拔任用名額，優(yōu)先重用優(yōu)秀駐村干部、大學生村干部等基層干部。適度提高福利待遇和職業(yè)上升空間，建立健全基層干部激勵容錯免責機制，改變單一“壓力性”考核機制，完善群眾滿意度評價及第三方考評辦法。三是積極培養(yǎng)本土人才。打好“鄉(xiāng)情牌”，發(fā)揮新鄉(xiāng)優(yōu)秀人才的引領作用。
（四）三治融合推進，完善治理體制機制
一是以自治增活力。探索民選、民議、民建、民管的“四民”農村項目建設新模式，將村民自治延伸至村民小組。充分利用親情、熟人等社會關系，建立家族調解員、村民小組調解員、村居調解委員會三層調解網絡，以“情”調解涉及財產、團結、道德等方面糾紛的家庭矛盾，以“理”調解涉及地界、遮蔭、土地等方面糾紛的鄰里矛盾，以“法”調解村內涉及村務決策、農村財務、征地拆遷等糾紛的社會矛盾。二是厚植德治土壤。推進移風易俗，全面建立行政村“一約四會”，推廣村民積分制管理制度。特別是要注重發(fā)揮社會主義核心價值觀的引領作用，增強村民對國家的整體認同感。三是深入推行依法治村。要在政府購買服務上下功夫，推動律師法律服務、公證法律服務、法律援助全覆蓋，逐步形成“鄉(xiāng)鎮(zhèn)有一個法律顧問團、村委會有一個律師診所、農村網格有一名法律宣講員、農戶有一個法律明白人”的格局。另外，要狠抓政府誠信，特別是基礎政府誠信，避免“塔西佗陷阱”。
（五）創(chuàng)新治理手段，提高鄉(xiāng)村治理能效
推進鄉(xiāng)村治理數字化建設工程，實現鄉(xiāng)村村務、政務、黨務等信息與服務在線化。一是推行電子警務，大力推進農村立體化信息化治安防控體系建設。二是整合村務信息化條塊資源，推動互聯(lián)互通，實現縣、鄉(xiāng)、村縱向互動。三是全面實施網格化管理。將全省農村科學劃分網格，實現定格、定員、定責，并將社保就業(yè)、文化教育、衛(wèi)生養(yǎng)老等民生熱點難點事項納入其中，解決服務群眾“最后一公里”問題。
（作者系河南省宏觀經濟研究院院長、研究員）
