習(xí)近平總書記在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，要更加注重保護(hù)和治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。省委十屆十次全會(huì)也指出，要樹立“一盤棋”思想，統(tǒng)籌推進(jìn)重大生態(tài)保護(hù)、水網(wǎng)體系、交通能源和產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)，在新時(shí)代黃河大合唱中譜寫出彩河南篇章。
習(xí)近平總書記的重要講話高屋建瓴，為黃河流域綜合治理指明了方向，提出了新的更高要求，必須按照習(xí)近平總書記的重要講話和省委十屆十次全會(huì)精神，以系統(tǒng)思維推進(jìn)黃河流域協(xié)同治理。這既是建設(shè)美麗中國實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的根本要求，也是提升黃河流域生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)需要。
科學(xué)把握黃河流域的特點(diǎn)
作為空間上相對(duì)封閉的自然地理單元，黃河流域具有自身鮮明的特點(diǎn)。首先，黃河流域是人類生產(chǎn)生活的主要場所。它既是重要的資源集聚和集散地帶，也是國民經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的重要空間載體，對(duì)人類生存與社會(huì)發(fā)展起著重要支撐作用。其次，黃河流域是由自然地理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展組成的復(fù)合性區(qū)域。它既是以降水為淵源、以水流為基礎(chǔ)、以河流為主線、以分水嶺為邊界所形成的特定區(qū)域；又是人類以水資源開發(fā)為主導(dǎo)，以自然資源和環(huán)境為依托，以水資源、生態(tài)和環(huán)境可持續(xù)利用為命脈，以經(jīng)濟(jì)制度和環(huán)境政策為調(diào)控手段的有機(jī)整體。最后，黃河流域管理的復(fù)雜性。流域是從源頭到河口的完整、獨(dú)立、整體性極強(qiáng)的一個(gè)自然區(qū)域，其界限不同于傳統(tǒng)行政區(qū)域的劃分，涉及河流上下游、左右岸及附近區(qū)域。一條河流途經(jīng)不同行政轄區(qū)，使得原本具有整體性、關(guān)聯(lián)性特征的流域自然空間被行政區(qū)單元所分割管理，呈現(xiàn)碎片化狀態(tài)，往往因各自為政、各自施策，難成合力。
黃河流域的上述特征，使得流域治理必定是一個(gè)長期、復(fù)雜、艱巨的系統(tǒng)工程，必須以系統(tǒng)協(xié)同治理為突破口，達(dá)到“生態(tài)、生產(chǎn)、生活”協(xié)調(diào)發(fā)展、人與自然和諧發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的治理目標(biāo)。
以系統(tǒng)思維統(tǒng)籌兼顧協(xié)同治理
黃河是一個(gè)有機(jī)整體，治理黃河是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。黃河流域生態(tài)環(huán)境治理已取得一定成效，但治理模式仍存在碎片化的問題。黃河流域的問題，“表象在黃河，根子在流域”。要徹底解決這個(gè)問題，就要順應(yīng)自然屬性，尊重自然規(guī)律，實(shí)施全流域統(tǒng)籌兼顧，協(xié)同治理。
認(rèn)真做好規(guī)劃工作。規(guī)劃是流域發(fā)展的靈魂。黃河生態(tài)保護(hù)涉及流域水安全系統(tǒng)治理，尤其需要協(xié)調(diào)好流域上中下游及人與自然的關(guān)系，提升資源環(huán)境與生態(tài)安全的承載能力，搞好黃河從源頭到河口的陸海統(tǒng)籌、科學(xué)管控以及生態(tài)環(huán)境修復(fù)與綜合治理。但是，黃河目前仍然缺乏宏觀和全局性、長遠(yuǎn)性的規(guī)劃，沿黃各地都強(qiáng)調(diào)自身的利益。因此，黃河需要有一個(gè)流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)藍(lán)圖，實(shí)施統(tǒng)籌規(guī)劃，增強(qiáng)開放聯(lián)動(dòng)效應(yīng)。為此，要按照摸清底子、多規(guī)合一、合力推進(jìn)的原則，立足黃河上中下游地區(qū)的各種比較優(yōu)勢和資源環(huán)境承載能力，抓緊編制黃河流域發(fā)展規(guī)劃綱要，統(tǒng)籌流域經(jīng)濟(jì)布局。尤其要站在區(qū)域協(xié)調(diào)和流域系統(tǒng)治理角度，結(jié)合全國一盤棋大局和黃河流域特色，抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)等一批專項(xiàng)規(guī)劃的編制工作，將沿黃地區(qū)城市建設(shè)、環(huán)境治理、空間布局、生態(tài)保護(hù)、文化傳承、沿水景觀等一體規(guī)劃布局，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、互利共贏的黃河流域發(fā)展新格局。
加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同合作。黃河流域水資源與水生態(tài)系統(tǒng)危機(jī)背后是管理體制碎片化問題。從黃河流域涉水事務(wù)管理現(xiàn)狀看，目前黃河流域區(qū)域與部門之間尚未建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，導(dǎo)致“九龍治水”局面出現(xiàn)。當(dāng)前我國正處于決勝全面小康的關(guān)鍵時(shí)期，未來沿黃省市的經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速推進(jìn)，對(duì)黃河流域治理將形成更大的挑戰(zhàn)和壓力。因此，“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”不僅對(duì)黃河流域提出了轉(zhuǎn)型升級(jí)的新課題，也對(duì)上下游、區(qū)域間的協(xié)同合作提出了更高要求。這就必須將黃河流域作為一個(gè)有機(jī)的整體，建立多層次多類型區(qū)域協(xié)同合作機(jī)制，以系統(tǒng)思維和全局高度打破一地一段一岸的局限，協(xié)調(diào)解決跨區(qū)域重大生態(tài)環(huán)境問題。可以借鑒法國、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家流域統(tǒng)一管理、綜合施治的成功經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)當(dāng)前我國黃河流域省（部）際協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)力度不夠的機(jī)制缺陷，成立由中央政府牽頭的國家有關(guān)部門、地方有關(guān)省份共同參加的跨部門、跨政區(qū)的統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，打破當(dāng)前省（部）際信息孤島及信息相互矛盾的現(xiàn)象，就流域的防洪調(diào)度、水資源分配、生態(tài)補(bǔ)償、重大工程建設(shè)、重大投資項(xiàng)目等事宜進(jìn)行協(xié)商，實(shí)行民主和科學(xué)決策，達(dá)到五指同時(shí)發(fā)力的良好效果。
實(shí)現(xiàn)上下游互補(bǔ)性發(fā)展。黃河流域地理空間跨度大，氣候和地理特征差異顯著，生態(tài)環(huán)境表象具有明顯的空間地域性。同時(shí)，黃河流域的生態(tài)環(huán)境治理錯(cuò)綜復(fù)雜，不同的地區(qū)、不同的發(fā)展階段存在不同的難題，解決的措施和方式無法一致，部分地區(qū)要實(shí)行“一城一策”。從沿黃省區(qū)來看，黃河上中下游經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢區(qū)別明顯：上游相對(duì)落后，中游正在崛起，下游比較發(fā)達(dá)。這就需要充分考慮上中下游的差異和主體空間格局生態(tài)功能的不同要求，對(duì)黃河流域生態(tài)環(huán)境格局進(jìn)行空間優(yōu)化，合理劃定生態(tài)環(huán)境保護(hù)分區(qū)，優(yōu)化分區(qū)保護(hù)目標(biāo)，明確上中下游不同區(qū)段、不同功能區(qū)的定位，堅(jiān)持“非均衡互補(bǔ)性協(xié)調(diào)發(fā)展”，變有針對(duì)性的差異化政策為有互補(bǔ)性的兼容化政策。具體來說，上游要推進(jìn)實(shí)施一批重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)和建設(shè)工程，以三江源、祁連山、甘南黃河上游水源涵養(yǎng)區(qū)等為重點(diǎn)，提升水源涵養(yǎng)能力，以創(chuàng)造更多生態(tài)產(chǎn)品為核心功能。中游要突出抓好水土保持和污染治理，同時(shí)汾渭平原、河套灌區(qū)等糧食主產(chǎn)區(qū)要發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，為保障國家糧食安全作出貢獻(xiàn)。這些地區(qū)應(yīng)以生態(tài)環(huán)境指標(biāo)和農(nóng)業(yè)發(fā)展指標(biāo)作為核心。下游的黃河三角洲是我國暖溫帶最完整的濕地生態(tài)系統(tǒng)，要做好保護(hù)工作，促進(jìn)河流生態(tài)系統(tǒng)健康，提高生物多樣性。從而形成上游涵養(yǎng)水源、中游抓好水土保持和污染治理、下游做好保護(hù)工作的互補(bǔ)性整體發(fā)展格局，更加有效落實(shí)主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草系統(tǒng)治理。山水林田湖草是一個(gè)生命共同體。生態(tài)是統(tǒng)一的自然系統(tǒng)，是各種自然要素相互依存而實(shí)現(xiàn)循環(huán)的自然鏈條。黃河流域保持良好的生態(tài)環(huán)境對(duì)維護(hù)我國生態(tài)安全、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展有著重大戰(zhàn)略意義。因此，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，解決黃河流域生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與治理中的重點(diǎn)難點(diǎn)問題，就要按照自然生態(tài)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮黃河流域自然生態(tài)各要素以及山上山下、地上地下、流域上下游，進(jìn)行系統(tǒng)保護(hù)、宏觀管控、綜合治理，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護(hù)生態(tài)平衡。要健全完善山水林田湖草系統(tǒng)治理和保護(hù)管理制度，以生態(tài)系統(tǒng)治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升生態(tài)系統(tǒng)健康與永續(xù)發(fā)展水平，提高生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)產(chǎn)品供給能力，不斷滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。要根據(jù)“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則，研究建立黃河流域水環(huán)境保護(hù)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等途徑，在城鎮(zhèn)生活污水治理、工業(yè)污染治理、農(nóng)村面源污染治理、引黃灌區(qū)排水溝綜合治理等方面予以支持補(bǔ)償，逐步探索建立系統(tǒng)、穩(wěn)定、規(guī)范的利益補(bǔ)償機(jī)制和政策體系，減少政策和補(bǔ)償?shù)碾S意性，從長遠(yuǎn)保障黃河流域的生態(tài)功能和經(jīng)濟(jì)社會(huì)良性發(fā)展。
（作者系華北水利水電大學(xué)教授）
